Geweld in overbevolkingscontext

De bezorgdheden van de cipiers klinken intussen bekend in de oren. De giftige cocktail van overbevolking en personeelstekort is immers al enkele decennia een constante in de Belgische gevangenissen. Laat het net in deze schrijnende context zijn dat ook het recente geval van extreem geweld tegen een gedetineerde in het arresthuis van Antwerpen zich heeft afgespeeld. Het voorval gaf aanleiding tot spontane stakingsacties in verschillende gevangenissen. Na een staking van onbepaalde duur werd enkele weken geleden overgeschakeld op acties die elke dag in een andere provincie plaatsvinden. Ook in de gevangenis van Sint-Gillis lopen de spanningen op. Gedetineerden zitten al dagenlang op hun cel, kunnen niet douchen of deelnemen aan de wandeling.

Essentie van de wet minimale dienstverlening

Tijdens de onderhandelingen met de vakbonden trachtte de minister van Justitie Van Tigchelt de uiterst gevoelige kwestie van de minimale dienstverlening ter sprake te brengen. Die minimale dienstverlening vindt zijn grondslag in een wet van 2019 en impliceert dat het stakingsrecht van cipiers wordt ingeperkt, met als doel de continuïteit van de diensten en de basisrechten van gedetineerden te respecteren. Bij stakingen van minder dan 48 uur dient de directeur een lijst op te stellen van personeel dat geen intentie heeft om deel te nemen aan de staking. Daarnaast beschikt elke gevangenis ook over een modelplan, dat in een minimale bezettingsgraad voorziet. Voor stakingen van meer dan 48 uur bepaalt de wet dat het gevangenispersoneel kan worden opgevorderd, waarbij in eerste instantie de verantwoordelijkheid bij de vakbondsleiders ligt. Slagen zij er niet in om voldoende personeel te voorzien, dan kan de provinciegouverneur in het laatste geval het bevel geven aan personeel om zich naar de gevangenis te begeven. Merk op dat de duur van de stakingen sinds de inwerkingtreding van de wet nooit meer dan 48 uur bedroeg.

Verstrengde opvorderingsplicht is een no go

De wet van 2019 bevat een passage die een opening laat om de opvordering van cipiers mogelijk te maken voor stakingen van minder dan 48 uur, indien later uit een evaluatie zou blijken dat de basisrechten van gedetineerden bij korte stakingen niet worden gegarandeerd door het gebrek aan personeel. Uit die evaluatie volgt inderdaad dat het aantal gevallen waarin tijdens stakingen in 2020 en 2021 niet werd voldaan aan de norm die in het modelplan wordt bepaald, hoog is. Het is op basis van deze conclusie dat de minister van Justitie de opvorderingsplicht nu wenst uit te breiden naar stakingen van minder dan 48 uur. Voor de vakbonden betreft een uiterst gevoelig punt, daar zij een verstrenging van de wet aanzien als een verdere beknotting van het stakingsrecht. Herinner u dat aan de invoering van de wettelijke minimale dienstverlening destijds jaren van onderhandelingen zijn voorafgegaan. Uiteindelijk besliste toenmalig minister van Justitie Geens in 2020 om de nieuwe wet toe te passen, zonder akkoord met de vakbonden.

Geen onverantwoorde aantasting stakingsrecht

Het verzet van de vakbonden tegen de wet minimale dienstverlening vertaalde zich in 2021 in een vernietigingsberoep bij het Grondwettelijk Hof. Dat Hof besliste dat er geen sprake was van een onevenredige aantasting van het stakingsrecht. Zo werd onder meer geoordeeld dat de opvordering een ultieme maatregel betreft die pas aan de orde is nadat de vakbondsverantwoordelijken zijn tussengekomen. Daarnaast was het Hof van mening dat de vakbondsleden voldoende betrokken worden bij het sociaal overleg en de uitwerking van de modelplannen. Verder werd ook gewezen op het belang van de essentiële diensten, die ertoe bijdragen de menselijke waardigheid en het verbod op onmenselijke en vernederende behandelingen te eerbiedigen. Op de continuïteit ervan kan dus niet worden afgeweken, ongeacht de duur van de staking.

Het verbod op onmenselijke behandeling is absoluut

Dat een staking geen excuus vormt voor een verminderde toegang van gedetineerden tot hun basisrechten, is al herhaaldelijk bevestigd door de waakhonden van de Raad van Europa. In 2017 ontving België als eerste West-Europese land een blaam van het Europees Antifoltercomité voor het ontbreken van een systeem dat de rechten van gedetineerden tijdens een staking waarborgt. Later volgden ook enkele veroordelingen van het EHRM wegens de schending van art. 3 EVRM gedurende die stakingen (arresten Clasens, Pîrjoleanu). De vaststelling dat de laatste jaren tijdens korte stakingen - zelfs bij toepassing van de wet - de toegang tot basisrechten niet steeds kon worden gegarandeerd, sluit toekomstige veroordelingen allesbehalve uit.

Effectieve handhaving veronderstelt daadwerkelijke sancties

De wet op een minimale dienstverlening is één zaak, de daadwerkelijke handhaving daarvan is een andere kwestie. Hoewel de verantwoordelijkheid op Europees vlak finaal bij de overheid ligt, mag de individuele verantwoordelijkheid van cipiers niet over het hoofd worden gezien. Het pijnpunt in de huidige stand van wetgeving is dat het niet-opdagen van personeelsleden op generlei kan worden gesanctioneerd. De wet voorziet immers niet in de mogelijkheid om straf- of tuchtsancties op te leggen. Hoogstens zullen zij zich blootstellen aan een “administratieve maatregel”, i.e. de plaatsing op non-activiteit of de schorsing van de arbeidsovereenkomst.

"De wet op de minimale dienstverlening is in vergelijking met enkele buurlanden allerminst radicaal te noemen."

Gelet op het belang van art. 3 EVRM, dat de fysieke integriteit beoogt te beschermen, ware het nochtans niet disproportioneel geweest om in tuchtsancties te voorzien. De specifieke aard van activiteiten van het overheidspersoneel rechtvaardigt volgens het EHRM in het kader van art. 11 EVRM overigens een brede appreciatiemarge om syndicale activiteiten in het openbaar belang te reguleren. De wet op de minimale dienstverlening is in vergelijking met enkele buurlanden ten slotte allerminst radicaal te noemen. In Duitsland geldt bijvoorbeeld een algemeen stakingsverbod voor ambtenaren. In het Verenigd Koninkrijk geldt dan weer een verbod op staken voor politieambtenaren en cipiers. Hun taken worden als dermate essentieel aanzien dat de samenleving het zich niet kan veroorloven om die niet uit te voeren.

Nood aan ruimer debat over de vrijheidsstraf

Het zou te kort door de bocht zijn om de problematiek van de onmenselijke behandeling van gedetineerden te herleiden tot het gebrekkig functioneren van de wet minimale dienstverlening. De bekommernissen van de cipiers zijn uiteraard ook legitiem. Er verblijven nog teveel geïnterneerden in onze gevangenissen die niet de gepaste zorgen krijgen waar zij recht op hebben. Het bijbouwen van nieuwe gevangenissen brengt bovendien geen soelaas wanneer tegelijkertijd nog steeds gebruik wordt gemaakt van gevangenissen uit de 19^de eeuw. Het kan daarnaast niet worden ontkend dat de uitvoering van de straffen vanaf zes maanden in praktijk de gedetineerdenpopulatie de hoogte in heeft gestuwd.

"Het blijft onze taak om de gevolgen te schetsen van een penitentiair klimaat waarin de rechten van gedetineerden met de voeten worden getreden."

De verzwaring van de straffen is een verkiezingsthema; de rechten van gedetineerden is dat allerminst. De minister maakt zich ook niet populairder door nu drastische maatregelen te nemen om de gevangenissen te verlichten. Als de recente gebeurtenissen in de gevangenissen al iets “goeds” hebben teweeggebracht, dan is het wel het toegenomen debat in de media over het nut van de klassieke vrijheidsstraf. Het blijft onze taak en die van criminologen, maatschappelijk werkers, rechters en advocaten om de gevolgen te schetsen van een penitentiair klimaat waarin de rechten van gedetineerden met de voeten worden getreden. Naakte vrijheidsstraffen zonder menswaardige omstandigheden die het mogelijk maken om zich voor te bereiden op sociale re-integratie, liggen aan de basis van de criminaliteit van morgen.

 Dit opiniestuk is eveneens verschenen in De Juristenkrant.